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EU-Führerscheinrichtlinie, Anerkennungsgrundsatz
Richtlinie 91/439 EWG; FeV §§ 11 Abs. 8, 13 Nr. 2 c, 28 Abs. 1 S. 1, 46 Abs.
1 S. 1
Zur Prüfung der
Vereinbarkeit der Entziehung einer EU-Fahrerlaubnis mit Art. 1 Abs. 2 der
EU-Führerscheinrichtlinie im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes
Sächsisches OVG
Beschluss vom 13.02.2007 - 3 BS 86/06
Sachverhalt. Der Antragsteller wendet sich gegen den Entzug seiner
Fahrerlaubnis. Ihm wurde wegen einer Trunkenheitsfahrt mit 2,1 Promille die
Fahrerlaubnis entzogen. Nach Ablauf der vom Amtsgerichts verhängten
Wiedererteilungssperre wurde ihm in Polen eine neue Fahrerlaubnis erteilt.
Das von der Verkehrsbehörde verlangte Fahreignungsgutachten legte er nicht
vor, woraufhin ihm die Fahrerlaubnis sofort vollziehbar entzogen wurde. Der
Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO blieb ebenso erfolglos wie die Beschwerde.
Entscheidung des Gerichts: Das Verwaltungsgericht hat in dem
angefochtenen Beschluss ausgeführt, dass das öffentliche
Vollziehungsinteresse das entgegenstehende Suspensivinteresse des
Antragstellers überwiege, da die auf § 3 Abs. 1 Satz 1 StVG i.V.m. § 28 Abs.
1 Satz 1 und 3, § 46 Abs. 1 Satz 1 FeV gestützte Fahrerlaubnisentziehung
offensichtlich rechtmäßig und ihre sofortige Vollziehbarkeit darüber hinaus
zum Schutz vor einer nicht hinnehmbaren Gefährdung der höchstrangigen
Rechtsgüter Leib und Leben anderer Verkehrsteilnehmer geboten sei. Der
Antragsgegner habe nach § 11 Abs. 8 FeV aus der Nichtvorlage des
angeforderten medizinisch-psychologischen Gutachtens auf die Ungeeignetheit
des Antragstellers zum Führen von Kraftfahrzeugen schließen dürfen. Er sei
nach § 13 Nr. 2 c FeV zur Gutachtensanforderung verpflichtet gewesen, da der
Antragsteller mehrfach unter Alkoholeinfluss, nämlich am 14.6.1995 mit einer
Blutalkoholkonzentration von 2,1 Promille, am 24.5.1999 mit einer
Blutalkoholkonzentration von 2,2 Promille und am 19.10.1999 mit einer
Blutalkoholkonzentration von 1,76 Promille,
ein Fahrzeug im Straßenverkehr geführt habe. Zumindest die beiden letzten
Delikte könnten dem Antragsteller nach § 29 Abs. 8 StVG zum jetzigen
Zeitpunkt noch vorgehalten werden. Die Entziehung verstoße auch nicht gegen
Gemeinschaftsrecht. Insbesondere basiere sie nicht auf einer Umkehrung des
Verhältnisses des Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung von
EU-Fahrerlaubnissen (Art. 1 Abs. 2 der Richtlinie 91/439 EWG) und der in
Art. 8 Abs. 4 geregelten Ausnahmen, der der Europäische Gerichtshofs mit
Urteil vom 29.4.2004 entgegengetreten sei. Der Antragsteller macht dagegen
geltend, es sei der deutschen Behörde nach Art. 8 Abs. 2 der Richtlinie
verwehrt, Besitzer von EU-Führerscheinen zu einer
medizinisch-psychologischen Untersuchung vorzuladen, wenn sämtliche
Verstöße, auf die sich die Anforderung beziehe, mehrere Jahre vor der nach
Ablauf einer Sperrfrist erfolgten Neuerteilung durch die Behörde eines
anderen Mitgliedstaates begangen worden und zudem "verjährt" seien. Zur
Begründung beruft er sich im Wesentlichen auf die Entscheidung des
Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz vom 15.8.2005[1].
Im Übrigen bestehe nur dann hinreichender Anlass für die vorläufige
Entziehung der Fahrerlaubnis, wenn sicher sei, dass das Sicherheitsrisiko
durch das vorläufige Belassen der Fahrerlaubnis über dem liege, das
allgemein mit der Zulassung von Personen zum Führen von Fahrzeugen im
öffentlichen Straßenverkehr verbunden sei. Davon könne in seinem Fall nicht
mehr ausgegangen werden.
Dieses Beschwerdevorbringen ist nicht geeignet, die Richtigkeit des
angefochtenen Beschlusses im Ergebnis in Frage zu stellen. Entgegen der
Ansicht des Verwaltungsgerichts hält der Senat die streitige
Fahrerlaubnisentziehung zwar unter dem Gesichtspunkt der Vereinbarkeit mit
Gemeinschaftsrecht nicht für offensichtlich rechtmäßig; in dieser Hinsicht
und soweit der Antragsteller prüffähige Gründe im Sinne von § 146 Abs. 4
Satz 3 und 6 VwGO vorgebracht hat, erscheint sie aber auch nicht als
offensichtlich rechtswidrig
1. Rechtsmaßstab für die Gemeinschaftskonformität der
Fahrerlaubnisentziehung ist der in Art. 1 Abs. 2 verankerte Grundsatz der
gegenseitigen Anerkennung der EU-Fahrerlaubnisse i.V.m. Art. 8 Abs. 2 und 4
der Führerscheinrichtlinie in der Auslegung, die diese Vorschriften durch
die Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs vom 29.4.2004[2]
und vom 6.4.2006[3]
erhalten haben. Obgleich der Ausgangsrechtsstreit in beiden Fällen kein
verwaltungsrechtliches Entziehungsverfahren betraf, behandelt der
Gerichtshof die in Art. 8 der Führerscheinrichtlinie dem Mitgliedstaat des
ordentlichen Wohnsitzes eingeräumte Befugnis, auf den Inhaber eines von
einem anderen Mitgliedstaat ausgestellten Führerscheins seine
innerstaatlichen Vorschriften über Einschränkung, Aussetzung, Entzug oder
Aufhebung anzuwenden (Abs. 2), ebenso wie die Befugnis, es abzulehnen, die
Gültigkeit eines Führerscheins anzuerkennen, der von einem anderen
Mitgliedstaat einer Person ausgestellt wurde, auf die in seinem
Hoheitsgebiet einer der in Absatz 2 genannten Maßnahmen angewendet wurde
(Abs. 4), als eng auszulegende Ausnahme von dem Anerkennungsgrundsatz des
Art. 1 Abs. 2[4].
Unter RdNrn. 28 und 37 f. derselben Entscheidung heißt es: "Der Grundsatz
der gegenseitigen Anerkennung der Führerscheine, der den Schlussstein des
mit der Richtlinie 91/439 eingeführten Systems darstellt, würde geradezu
negiert, hielte man einen Mitgliedstaat für berechtigt, die Anerkennung
eines von einem anderen Mitgliedstaat ausgestellten Führerscheins unter
Berufung auf seine nationalen Vorschriften unbegrenzt zu verweigern[5]
[...] Beantragt somit der Inhaber eines gültigen Führerscheins, der nach
Ablauf der Sperrfrist für den Erwerb einer neuen Fahrerlaubnis in einem
anderen Mitgliedstaat ausgestellt wurde, bei dem Mitgliedstaat, in dem er
seinen Wohnsitz hat die Umschreibung seines Führerscheins in einen
nationalen Führerschein, nachdem die befristete Verbotsmaßnahme nicht mehr
wirksam ist, so kann dieser Mitgliedstaat auch dann keine erneute
Überprüfung der Fahreignung des Antragstellers verlangen, wenn die
nationalen Rechtsvorschriften aufgrund von Umständen, die zum Entzug einer
zuvor erworbenen Fahrerlaubnis geführt hatten, eine solche Prüfung
vorschreiben, sofern diese Umstände vor der Ausstellung des neuen
Führerscheins bestanden. Da die beim Entzug seiner deutschen Fahrerlaubnis
ausgesprochene Sperrfrist für den Erwerb einer neuen Fahrerlaubnis in
Deutschland abgelaufen war, [...] kann die Bundesrepublik Deutschland ihre
Befugnis nach Artikel 8 Absatz 2 der Richtlinie 91/439, ihre
innerstaatlichen Vorschriften über Einschränkung, Aussetzung, Entzug oder
Aufhebung der Fahrerlaubnis auf den Inhaber einer in Österreich
ausgestellten Fahrerlaubnis, der seinen gewöhnlichen Wohnsitz in Deutschland
genommen hat, anzuwenden, nur im Hinblick auf ein Verhalten des Betroffenen
nach dem Erwerb der österreichischen Fahrerlaubnis ausüben."
Diese Entscheidungsgründe deutet der Senat dahin, dass der Gerichtshof den
Ablauf einer Wiedererteilungssperre als Grenze versteht, ab welcher die in
Art. 8 Abs. 2 und 4 der Führerscheinrichtlinie normierten Ausnahmen von Art.
1 Abs. 2 es dem Mitgliedstaat des ordentlichen Wohnsitzes nicht mehr
erlauben, seine nationalen Eignungsüberprüfungs- und Entzugsvorschriften
anzuwenden, wenn die Fahreignungszweifel ausschließlich auf vor der
Erteilung der ausländischen EU-Fahrerlaubnis aufgetretenen Umständen
beruhen. Ob das aber uneingeschränkt und selbst bei objektiven
Anhaltspunkten für missbräuchliches und sicherheitsgefährdendes Verhalten im
Sinne des sog. "Führerscheintourismus" gilt, lässt sich den Entscheidungen
des Gerichtshofs nicht mit hinreichender Klarheit entnehmen. Diese Fälle
sind dadurch gekennzeichnet, dass die Betroffenen die Fahrerlaubnis mit
hoher Wahrscheinlichkeit entweder ohne oder nur deshalb mit Wohnsitznahme in
einem anderen Mitgliedstaat erwerben, weil sie die in Deutschland nach
früherem, meistens sogar mehrfachem Entzug geforderte medizinisch-
psychologische Untersuchung entweder nicht bestanden haben oder diese von
vorneherein in Ausnutzung des Umstandes umgehen wollen, dass ihre in
Deutschland aufgefallenen alkohol- oder drogenbedingten Mängel im EU-Ausland
nicht bekannt sind, so dass den darauf beruhenden Zweifeln an der
Fahreignung dort nicht nachgegangen und durch die Neuerteilung der
Fahrerlaubnis die Verkehrssicherheit gefährdet wird. Der mitgeteilte
Sachverhalt im Fall Kapper bietet dafür nicht genügende Anhaltspunkte. Der
Entscheidung Halbritter lag ein Fall zugrunde, in dem der Kläger nach dem
Ablauf der Sperrfrist seinen Wohnsitz aus beruflichen Gründen nach
Österreich verlegt und dort viereinhalb Jahre später, nachdem er sich einer
medizinischen und einer psychologischen Begutachtung zum Nachweis der
Fahreignung unterzogen hatte, einen österreichischen Führerschein erworben
hatte. Es liegt auf der Hand, dass auch dieser Fall dem Gerichtshof keinen
Anlass gab, zur Missbrauchsproblematik Stellung zu nehmen. Ob Art. 1 Abs. 2
i.V.m. Art. 8 Abs. 2 und 4 der Führerscheinrichtlinie uneingeschränkte
Geltung beanspruchen oder dahin ausgelegt werden können, dass eine Berufung
auf sie wegen Rechtsmissbräuchlichkeit und Vorrangs der als Erwägungsgrund
zu Art. 8 ausdrücklich hervorgehobenen Belange der Verkehrssicherheit
ausscheidet, ist in der obergerichtlichen Rechtsprechung auch nach der
Entscheidung Halbritter nach wie vor umstritten[6].
Das Bundesverwaltungsgericht hat sich - entgegen der Ansicht des
Antragstellers - mit dieser Frage in seinem Urteil vom 17.11.2005[7]
nicht befassen müssen. Der dortigen Aussage, dass die Entscheidung
Halbritter offen gelassen habe, welche Wirkungen die Entziehung oder
Versagung einer inländischen Fahrerlaubnis durch eine Verwaltungsbehörde im
Hinblick auf später erworbene EU-Fahrerlaubnisse hat, kann nicht entnommen
werden, dass die Auslegung von Art. 1 Abs. 2 i.V.m. Art. 8 Abs. 2 und 4 der
Führerscheinrichtlinie im Hinblick auf Sperrfristfälle keine Fragen mehr
aufwerfe.
Eine abschließende Klärung ist im vorliegenden Verfahren des einstweiligen
Rechtsschutzes, in dem der Senat zur Vorlage nach Art. 234 EG nicht
verpflichtet ist, nicht möglich. Die Auslegungsfrage ist inzwischen
Gegenstand eines Vorabentscheidungsersuchens des Verwaltungsgerichts
Chemnitz[8]
und muss bis zu einer Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs als offen
angesehen werden. Zur Beurteilung der Erfolgsaussichten kommt es auf die
Auslegung der gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften an. Denn der
Antragsteller erfüllt mit überwiegender Wahrscheinlichkeit alle Merkmale
eines missbräuchlichen Verhaltens. Ihm ist die Fahrerlaubnis bereits
wiederholt wegen Trunkenheitsfahrten in Deutschland entzogen worden, wobei
die festgestellten Blutalkoholkonzentrationen von 2,2 und 1,76 Promille auf
eine extrem hohe Alkoholproblematik und -gewöhnung mit hoher
Rückfallwahrscheinlichkeit schließen lassen. Noch vor Ablauf der Sperrfrist
hatte der Antragsteller zunächst in Deutschland die Erteilung der
Fahrerlaubnis der Klassen B, M und L beantragt, den Antrag dann aber,
nachdem die Vorlage eines medizinisch-psychologischen Gutachtens verlangt
und die Akten schon an die von ihm benannte Begutachtungsstelle gesandt
worden waren, angeblich aus Kostengründen zurückgenommen. Derartige Gründe
hinderten den Antragsteller nur sieben Monate später nicht daran, einen
Wohnsitz in Polen anzumelden, augenscheinlich - da er ununterbrochen auch in
Deutschland mit Wohnsitz gemeldet war und ein anderer beruflicher oder
privater Zweck nicht einmal behauptet wurde - zu dem alleinigen Zweck des
Führerscheinerwerbs ohne Abklärung der Eignungsmängel. Selbst auf den
Vorhalt des Verwaltungsgerichts, dass ihm die polnische Fahrerlaubnis von
der ausstellenden Behörde offenbar in Unkenntnis seiner Alkoholstraftaten
erteilt worden sei, hat der Antragsteller im Beschwerdeverfahren weder
Gegenteiliges dargelegt noch vorgetragen, dass er sich einer
medizinisch-psychologischen Prüfung habe unterziehen müssen. Im Rahmen der
im vorläufigen Rechtsschutzverfahren nur möglichen summarischen Prüfung
sieht der Senat hierin ausreichende Anhaltspunkte für einen
Missbrauchsverdacht. Es spricht daher Überwiegendes für die Annahme, dass
der Antragsteller die Unkenntnis der polnischen Behörde ausgenutzt hat, um
eine medizinisch-psychologische Untersuchung und ein Aufarbeitung seiner
Alkoholproblematik zu umgehen.
Bedeutung für die Praxis: Die vorliegende Entscheidung des
Sächsischen OVG ist eine der vielen, die sich mit der Rechtsprechung des
EuGH zur gegenseitigen Anerkennungspflicht von im EG-Ausland ausgestellten
Fahrerlaubnissen befassen. Neben den vom Gericht erwähnten Entscheidungen
Kapper und Halbritter ist in diesem Zusammenhang noch die Rechtssache Kremer
einschlägig[9].
Zusammenfassend lässt sich sagen, dass die Rechtsprechung versucht, den als
Folge der Judikate des EuGH einsetzenden "Führerscheintourismus"
einzudämmen. Dabei geht es nicht darum, dem EuGH die Gefolgschaft zu
verweigern; dahinter steht vielmehr das Bestreben, die vom EuGH offenbar
nicht erkannten Konsequenzen seiner einseitig auf die Niederlassungsfreiheit
des EG-Vertrags abstellenden Entscheidungen mit den Erfordernissen der
Verkehrssicherheit in Einklang zu bringen[10].
Der von den meisten Oberverwaltungsgerichten beschrittene Weg geht dahin,
dem Betroffenen die Berufung auf die europarechtlich garantierten
Grundfreiheiten zu verwehren, weil sich ihr Verhalten als
rechtsmissbräuchlich erweist. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof[11]
folgt dieser Auffassung nicht mit dem Hinweis, der Richtliniengeber habe in
der 3. Führerscheinrichtlinie[12]
keine Regelung über den Missbrauch aufgenommen und damit zu verstehen
gegeben, diesen Aspekt nicht billigen zu wollen. Das ist nicht überzeugend,
kennen doch die meisten Rechtsordnungen den Missbrauchstatbestand als
allgemeinen Rechtsgrundsatz ohne positive Normierung. Auch der EuGH hat in
mehreren Entscheidungen den Missbrauchgedanken fruchtbar gemacht, ohne dass
dieser in Richtlinien oder Verordnungen (und schon gar nicht in den
Verträgen) ausdrücklich niedergelegt wäre. Aus den obergerichtlichen
Entscheidungen, die sich mit der Missbrauchsproblematik befassen, lässt sich
allerdings noch keine klare Linie zu entnehmen. Ob der Hinweis auf –
wiederholte – Trunkenheitsfahrten, den – vergeblichen – Versuch, in
Deutschland eine neue Fahrerlaubnis zu erhalten und den Führerscheinerwerb
im Ausland unter Beibehaltung des deutschen Wohnsitzen ausreichen, um einen
Missbrauch anzunehmen, erscheint zumindest diskussionswürdig. Letztlich
ausschlaggebend dürfte der – kumulative – Gesichtspunkt sein, dass es außer
dem Bestreben, ohne MPU eine Fahrerlaubnis zu bekommen kein unter dem
Gesichtspunkt der Niederlassungsfreiheit beachtliches Motiv gegeben hat,
sich in einen anderen Mitgliedstaat der Europäischen Gemeinschaften begeben
zu haben. Insoweit wird man dem Beschluss wohl zustimmen können.
[1] NJW 2005, 3228
[2] Fall Kapper,
DAR 2004, 333
[3] Fall
Halbritter, DAR 2006, 375
[4] vgl. EuGH,
Urt. v. 6.4.2006 - Halbritter - RdNr. 35
[5] Urteil Kapper
Randnr. 77
[6] vgl. für
eingeschränkte Geltung: OVG NW, Beschl. v. 13.9.2006, Blutalkohol
43, 507; OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 8.9.2006 - 1 S 122.05 -
zitiert nach JURIS; OVG MV, Beschl. v. 29.8.2006, Blutalkohol 43,
501; NdsOVG, Beschl. v. 15.8.2006 - 12 ME 123/06 – zitiert nach
JURIS; HessVGH, Beschl. v. 3.8.2006, NJW 2007, 102; VGH Bad.-Württ.,
Beschl. v. 21.7.2006, ZfSch 2006, 482; ThürOVG, Beschl. v.
29.6.2006, ThürVBl. 2006, 244; a.A.: OVG Hamburg, Besch. v.
22.11.2006 - 3 Bs 257/06 - zitiert nach JURIS; OVG Sachs.-Anh.,
Beschl. v. 13.7.2006 - 1 M 73/06 - zitiert nach JURIS; OVG Schl.-H.,
Beschl. v. 20.6.2006 - 4 MB 44/06; offen: OVG Bremen, Beschl. v.
16.10.2006 - 1 B 310/06 - zitiert nach JURIS; OVG Rh.-Pf., Beschl.
v. 11.9.2006, ZfSch 2006, 713: offen lassend, ob an der vom
Antragsteller herangezogenen Entscheidung des OVG Rh.-Pf. v.
15.8.2005, DAR 2005, 3228 festgehalten wird
[7] DAR 2006, 404
[8] Beschl. v.
17.7.2006, DAR 2006, 637
[9] EuGH vom 28. 9. 2006 NJW 2007, 1863 = DAR
2007, 77
[10] kritisch hierzu Schünemann/Schünemann,
Deutsche Bekämpfung des "Führerscheintourismus" scheitert am
europäischen Prinzip der gegenseitigen Anerkennung, DAR 2007, 382
[11] BayVGH vom 22. 2. 2007 zfs 2007, 254
[12] Richtlinie 2006/12/EWG des Europäischen
Parlaments und des Rates vom 20. 12. 2006 ABl. L 403 vom 30. 12.
2007, S. 18; hierzu Geiger, Neues Ungemach durch die 3.
Führerscheinrichtlinie der Europäischen Gemeinschaften? DAR 2007,
126
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